探索灌区管理新模式　推进用水户参与灌溉管理---阿勒泰水利

探索灌区管理新模式　推进用水户参与灌溉管理

日期：2006年8月31日新闻来源：福海县水管总站作者：陆刚新闻阅读次数：

福海县位于新疆维吾尔自治区北部，阿勒泰地区中部，准噶尔盆地古尔班通古特沙漠北缘，东邻富蕴县，西接和布克赛尔蒙古自治县、吉木乃县，南与昌吉回族自治州因此邻，北与蒙古人民共和国接壤，总面积3.65万平方公里。县辖5乡、1镇；全县有汉、哈萨克、维吾尔、回等22个民族6.22万人，其中哈萨克为主的少数民族占总人的49.7％。

全县耕地面积47.85万亩，现已利用耕地面积30万亩，土地资源较为丰富，土地资源的利用主要受到水资源的制约，由于我县地处欧亚大陆腹地，远离海洋，具有典型的大陆干旱性气候，农业生产完全依赖灌溉，“沙漠绿洲、灌溉农业”是我县的自然特点。福海灌区就分布在全县5乡1镇，不仅是福海农业和农村经济的支柱，还承担着城乡生活供水，农村城市防洪的重任。

“十五”期间，特别是近几年，福海水利事业在县委、政府的正确领导下，在上级部门的指导和关怀下，紧紧抓住国家西部大开发的机遇，取得了长足的发展，为县城经济的发展做出了积极贡献。

——完成了福海水库、哈拉霍英水库除险加固工程，两项工程总投资为6200万元，其中争取国债资金3750万元，经过2002至2005三年的建设，目前各项建设任务已完成，两座水库已开始正常运行，这两项工程从根本上解决了地处乌河下游我县灌区的水源紧张的问题，为农作物的灌溉提供了保障，促进了灌区经济的发展。

——巩固福海水库大型灌区节水改造与续建配套项目，截止至2006年福海水库大型灌区一期建设已投入国债资金1350万元，改善灌溉面积6.8万亩，收复弃耕地1.5万亩，极大的改善了水库灌区的水利工程状况，提高了灌溉用水的利用率，促进了灌区农牧民的增收。

——多方筹措资金的加大农田水利基本建设投资和建设力度，近几年，在抓好国家水利项目的同时，县委、政府自筹投入农田水利基本建设资金达到1200万元，共完成防渗渠158公里，新建水工建筑物510座，开挖排碱渠173.2公里，改善灌溉面积5万亩。通过以上项目建设的投入，呈现出,福海水利工程状况得到了较大的改善、灌区的管理条件逐年改善、农牧业生产总值逐年提高、农牧民逐年增收的大好形势。在这良好的背景下，我县水管体制改革工作也得以顺利开展，并取得一定的成效。

一、灌区基本情况

经过了近50年的开发和建设，福海灌区基本形成了防洪、排涝、灌溉、供水水利工程体系，现有水库3座，总库容2.91亿方；永久性拦河渠首7座；灌溉渠道总长度5121公里，已防渗1063公里；堤防工程长度31.56公里；各种水工建筑物4764座，灌区固定资产总额达1.71亿元。

2005年水利工程供水量3.34亿方，水管机构管理人员150人。负责灌区水利工程管护和灌溉管理。

二、用水户参与灌溉管理改革进展情况

（一）用水户参与管理改革情况

福海县水利工程管理和灌溉管理历经了以下几个阶段，第一阶段是2001年前，全县灌区均是采用供水到村，村以下的农业用水一直是“喝着大锅水”，水管单位是按方收费，而村以下都是折算为按亩收费，水费搭车，人情水、权力水等问题又非常突出，最终导致农民用水水费居高不下，无形中加重了农民的负担，同时水管单位水费征收到位率低，管理运行举步维艰。第二阶段是2001年-2002年，为解决村以下供水管理混乱的问题，县委、政府先后出台了《关于在全县灌区推行供水到户的实施意见》，并要求用3-4年时间在全县灌区内范围推行“供水到户”工作。截止至2004年底，全县“供水到户”面积达到16万亩，占到2001年农田灌溉面积的85％以上；通过推行“供水到户”的管理方法，广大农牧民的利益得到了一定的保护，同时也激发了广大农民的关心水利工程建设和维护水利工程的热情，有了参与灌溉管理的意识；但同时由于“供水到户”工作主要由水管单位承担，水管单位服务范围延伸至农户，但支渠以下的末级水利工程管理及维护费用并未进入水管单位的供水成本核算；这样也就加重了水管单位的工作负担和压力。如何解决既要减轻广大农牧民在用水方面不合理的负担，同时又要减轻水管单位承担“供水到户”而负担过重的问题，对广大农牧民所表现出来的参与管理的意识、如何引导，就摆在我们面前；2004年福海县九届县委四次会议上，提出了“大力扶持了举办农村农牧民参与的各类行业协会，积极为“三农工作服务”的政策。县政府围绕这一政策，要求水利部门在末级水利工程管理上进行探索和改革，按照政府的要求，水利部门积极组织有关部门和人员到昌吉州、博州等开展农民用水协会的地区去考察、取经，并按照协会组建的要求进行了认真调查，提出了在阔克阿尕什乡卓勒吐斯坎进行农民用水协会试点的工作方案，政府及时批复了这一方案，，2004年4月25日，福海县第一个农牧民用水户协会—卓勒吐斯坎农民用水户协会正式挂牌成立，这一协会的成立，标志着福海县以组建农民用水户协会为主要内容的末级水利工程管理体制改革的工作已迈出可喜的第一步。

农民用水协会试点工作严格按照组建运行的要求进行，一是注重用水户的参与，采取用水户申请加入制，每户填写入会申请表，并且审批、备案，充分体表民主参与的要求；二是注重了用水户协会的组建程序，召开了村民大会，按照民主管理程序，通过了协会章程，管理办法，依照民主选举方法，选出了协会主席及工作人员；选举的场面与气氛非常庄重和热烈；三是加强引导和监督管理工作，水利部门在充分尊重用水户意愿的基础上，积极进行政策宣传，引导用水户参与灌区管理，并且在协会运行过程加强业务指导和监督管理工作，以确保协会的规范运行。第四，灌区用水户协会所在的阔乡党委、政府给予大力支持，成立了相应的农民用水协会组建工作领导小组，及相应工作人员，具体负责协调灌区的各项事宜及政策宣传工作，积极参与指导用水户协会的组建工作，为协会的组建运行提供了良好的工作氛围及平台。第五，注重用水户协会建章立制工作，卓勒吐斯坎用水协会结合灌区实际先后制定出了《协会执委会职责》、《配水管理制度》、《工程管理制度》、《水管管理制度》、《用水户管理制度》及《协会财务管理制度》等7项规章制度，有了较完善的规章制度，协会运行便有了依据，利于用水户协会运行中各项工作的开展。

通过各方面的努力，用水协会试点工作进展较为顺利，自治区水管总站，地去水利局多次指导协会组建运行工作，运行情况良好，并起到良好示范作用，用水户也获得了较好的经济效益。试点工作取得成功。该协会同比往年节约用水　　32万方，节约水费支出0.76万元，开征末级水费0.58万元。新修田间工程农闸7座，出工出劳维修渠道3公里。达到协会组建运行的基本要求。

（二）巩固用水户协会试点成果，大力推行农牧民用水户协会的组建和运行工作。

为了巩固和发展农民用水协会试点工作的成果，规范协会的运作，2005年福海县政府下发了《福海县水利工程管理细则》，明确了支渠以上工程和末级渠系工程管理的主体，同时在各乡（镇）责任状中将组建运行农水用水协会工作做为考核各乡镇的一项重要内容。水利部门抓好培训和引导工作，2005年全县灌区成立了10个农民用水户协会，管理灌溉面积达到4.678万亩，用水户890户。以试点成功的经验和作法，指导农民用水协会的组建和运行。至使十个农民用水户协会运行情况也较规范，同年9月，地区行署下发了《新疆维吾尔自治区基层管理体制改革意见》，县委、政府非常重视此项工作，主管农业的祁代新副县长专门邀请县人大、政协、分管农口工作的领导，以及各乡党委书记和水利部门深入全县各灌区，专门就农民用水户协会工作进行调研，调研中采取听汇报，专访农户，深入田间的作法，广泛听取各方面对此项工作的看法和认识。通过此次调研活动得出了农民用水户协会工作开展的很好，受到农牧民群众的欢迎，组织协会的各村均能够达到节约用水，减少水费支出的目的。村级的各渠系和建筑物有人管护、有人维修了。同时提高了水资源的利用率和灌溉效率。县人大、政协在随后的执法检查中，对此项工作也给予了肯定。

2005年12月县委、政府批准了水利部门上报《福海县农民用水协会组建与运行规划》，并且出台了《福海县农民用水户协会组建运行优惠政策》。这两项政策的出台，极大地推动全县农民用水户协会组建运行工作，截止2006年5月，我县共组建运行农民用水户协会48个，参与管理用水户2655户，管理灌溉面积16万亩，90％的协会在大型灌区内，其余在中型灌区，民政部门注册协会达到14个。

农民用水户协会组建后，要规范进行运行管理，能否正常运行关键要有经费作保证。由于用水户协会管理的是末级水利工程，因此末级水利工程供水水费是农民用水户协会的主要经费来源。为此我们在2004年，卓勒吐斯坎用水户协会组建时，以福政发［2003］15号文件为依据，与用水户民主协商，达成末级水价为5厘/立方米。并且全体用水户大会集体通过。2004年底，该协会收缴末端水费0.58万元，开创了我县末级水费的开征的先例。2005年卓勒吐斯坎用水协会，阔甫别尔肯用水协会，天伟苇业用水协会，科聂克买用水协会四个协会征收了末级水费，共计征收3.2万元。2006年征收末级水费的协会达到12个，今年预计征收末级水费达到20万元左右。未开征末级水费的协会，各乡均通过“一事一议”的制度，拿出一部分资金用于协会的运行和管理，　预计资金可达到10万元左右，同时按照县政府出台的组建用水协会优惠政策，对当年完成水费征收任务95％以上的协会，进行水费返回，返回比例在3-5％，预计全年可达到10万元左右。通过以上三种运行经费的筹措方式，可以基本保证协会运行管理的费用。

通过以上各项改革和措施的到位，我县用水户协会总体运行情况是良好的，各协会均能够按照协会的规章制度和程序进行运作，能够承担起末级水利工程的简单维护及供水到户工作。2005年协会成立后，按照水利工程分级管理办法和做好供水服务和农民参与灌溉管理的原则，各协会均将末级工程责任到会员，每个用水户都成为工程的管理者和维护者，并且均建立了工程维护卡。在灌溉管理上，协会成员与水管站人员一同测水、量水，不论白天还是夜间，只要工程运行就坚守在各自岗位，维护正常的灌溉秩序。在灌溉过程中遇到具体问题，按制度执行，未做具体规定的，协会主席召集会员共同商议，达成一致后大家执行。由于运行管理抓的紧，各乡用水户之间的用水矛盾和纠纷大幅度下降，地处下游灌区的解特阿热勒乡主管农业的冯副乡长说：“全乡2006年推行8个农民用水协会后，各种用水纠纷明显减少，特别是用水高峰期，往年持续时间长，地处下游、用水紧张，要费大量的精力解决用水的问题。今年各协会加强了管理，灌溉效率提高，找我要水，解决水事纠纷的事没有了。还是协会管理好。各用水户在积极参与灌溉管理的同时，也是最大的受益者。

三、农民用水户协会工作取得的成效

（一）推行农民用水户协会促进了末级水利工程建设，维护和管理工作

实行用水户参与灌溉管理，就是将末级水利工程的所有权、使用权、管理权和用水的决策权交给农民，让他们民主地选出协会领导人，在管理、建设、维护上享有知情权和参与权，充分调动农牧民“自己的事情自己办，自己的工程自己管”的积极性；如果说“配水到户”是一种管理方法的革新，那用水户协会的发展则是一种管理体制的改革，通过改革体制，探索建立农田水利工程建设的新机制。为农村“一事一议”的改革提供了载体。在依托国家项目同时，按照县财政拨一点，乡村自筹一点，协会出一点（含出工出劳）的“三个一点”的筹资办法，三年来累计完成防渗渠116.5公里，新建建筑物326座，维修渠道160公里，维修渠系建筑物473座，县财政用于协会建设补助资金达到300万元。用水户投工投劳4780个工日。

解特阿热勒乡阔聂克买用水户协会，2005、2006两年在县乡财政和协会出工出劳共投资11万元，新修防渗渠3.6公里，新建建筑物21座，维修渠道1公里。

（二）大力推行用水协会，理顺了用水秩序，增强农民节水意识，提高了水的利用率。

在以往的农业灌溉上，一直延用的村集体统管制度，由于管理制度不健全，体制不顺，虽然灌区水管部门，各乡、村场都在参与管理，但在实际中管理的主体“缺位”问题十分严重，因此建成了用水户上游先浇，下游抢口浇水的，用水户争水抢水混乱秩序。同时由于是“大锅水”大水漫灌现状严重，白天浇水，晚上排水现象普遍存在，从而造成水资源的严重浪费。渠系有效利用系数在0.33左右。用水户协会组建后，协会根据作物种植情况，制定了灌溉制度，核定水量到户，计划配水，较为有效的解决了灌溉无秩序、无计划，浪费水资源的现象。同时由于是按方计量收费，使用水户真正知道浪费水就要多花钱这一简单的经济常识，从而使农牧民用水户增强了节水观念，提高水的利用率，减少灌溉成本，并且提高了灌溉保证率，农作物产量有了一定的增加，就象卓勒吐斯坎协会会长所说：“过去我是村长，只有我一个人的力量去节约用水，协会成立后用水户每一户人都节约用水，这样才能真正做到节约用水”。喀拉玛盖乡农五队协会，2006年成立协会后，实行计划用水，合理灌溉，节约用水同比近10％，减少了压龙口的次数和费用。达到了节水增收的目的。

（三）推行农民用水户协会减轻了农民负担，增加了农民收入。实行农民用水户协会后，使用水户参与灌溉管理，使灌溉用水的供需双方直接见面，并且采用市场经济运行规则，应用合同制管理办法，明确了双方的责任和权力，保护了供用水双方的利益，建立了民主、公开、透明的水费收缴机制，避免了过去灌溉用水水费收费层次多，收缴不规范，搭车、代收、克扣等现象，减轻了不必要的中间环节，使农民用上“明白水”，交了“放心钱”农牧民负担相对减轻。同时，由于用水有计划、有组织、收费公开、透明，也促进了农民节约用水，通过精耕细作、结构调整，收到节支增收的效果。如解特阿热勒乡买什特用水户协会，由于地处灌区的最下游在以往，灌溉保证率低。灌区渠系长，用水量超标严重，计算水费将超出水量平摊至各户，因此水费居高不少。2005年成立协会后，将全村分成三个用水小组，分别选出专职负责小组供水管理工作人员实行计划供水，先下游，后上游合理轮灌，解决渠系造成水量浪费的问题，2005年每亩收费从40元下降到30元/亩。

另一方面，由于协会加强管理，节约用水、计划用水，使农牧民收复弃耕地积极性大大提高。灌区的弃耕地主要有两种，一种是轻度下潮地另一种是由于供水保证率低的下游耕地。轻度下潮地由于计划用水，没有乱排水现象，通过种植结构调整，也在逐步收复，下游以往保证不了的灌溉用水户看到计划用水的方法好，敢于种植农作物也被逐步收复。

卓勒吐斯坎用水协会，近三年来收复以上类型的弃耕地750亩，直接增加农民用水户年收入人均500元以上。

（四）推行农民用水户协会，有利于提高水管单位水费的实收率

农民用水户水费征收工作是公开、透明民主管理方式，用水户通过协会的一水一公开栏，可以明白自己的用水量和水费，同时协会工作人员计量供水到户，用水数量双方参与认可，因此协会的水费征收工作能够顺利开展，并保持较高的征收率，近两年，协会收费均100％完成任务。同时水管部门注重加强各基层站的能力建设，目前已在各乡建立了水费征收大厅，为用水户和协会交纳水费提供便利条件。

（五）推行农民用水户协会，有利于社会主义新农村建设

第一，用水户参与灌溉管理后，增强了用水户的主人翁意识和民主参与管理的意识，通过民主选举，参与式管理，推进了村级民主化进程，提高了农牧民自我管理的能力。

第二，用水户参与灌溉管理后，减少了用水纠纷，减轻了不合理负担，增加农牧民收入，促进了社会的和谐发展和社会稳定。

农牧民民主管理能力增强，社会和谐稳定，必将加快社会主义新农村建设的步伐。

回顾近几年来“供水到户”和农民用水户协会工作开展情况，感到有这样几条做法和经验值得总结：

第一，坚持以人为本，全面落实科学发展观，以农牧民利益为出发点，以做好供水服务，提高水的利用率为立足点，是我们做好农民用水户协会工作的重要思想基础。建设社会主义新农村的首先解决的问题就是农牧业发展问题，我县又是乌河下游缺水地区，“水是农业的命脉”显得更为确切，因此我们要加强供水管理和水管体制改革工作，为农牧民的增收和农牧业经济的可持续发展做出贡献；

第二，县委、政府重视，各部门配合是用水户协会健康发展的基本条件。县委、政府高度重视用水户协会组建运行工作，成立了县委、政府主管农业的领导为组长，计委、财政、民政、水利等有关部门参加的领导小组，并在水利局下设了办公室抽调了专职工作人员，实行责任状管理，县委、政府与各乡（镇）签订的工作责任书，制定出台了《福海县水利工程管理细则》、《福海县用水户协会组建运行发展规划及实施方案》、《福海县用水户协会组建运行优惠政策》等配套政策，有力的推进了我县此项工作的开展，并且取得的良好的实效。

第三，加大用水户协会水利工程配套建设力度，促进用水户协会良性运行和发展，用水户协会在运行中，普遍反映最大的一个问题就是灌区水利设施不配套的问题，针对这一问题县委、政府提出了水利建设资金向用水户协会重点投放的政策。2004年县财政投入资金60万元，2005年，县财政投入资金150万元，投入到协会水利工程建设和配套，2006年县财政又拿出90万元，重点建设8个协会的水利工程。由于政府有投入，用水户也能积极投工投劳，参与工程管理和养护，使协会的工程和用水管理逐步步入良性运行的轨道。

第四，加强培训，广泛宣传；是做好农民用水户协会工作的关键环节；

由于用水户协会就近年来出现的一个新生事物，因此在工作中注重宣传和培训工作，三年来共举办11期培训班　　期，培训业务骨干162　　名，下发宣传册560　　份，入户宣传3100　　户。

通过宣传和培训工作，使农民用水户协会得到了全县农牧民的广泛支持和认可。从而确保了此项工作的顺利开展。

（四）存在的不足和下一步的工作计划

第一，全县灌区末级渠系配套严重滞后，量水设施基本属于空白。近几年来县财政投入了一定的资金，但距离建设的规模和资金需求缺口很大，目前我县已在编制末级渠系建设配套规划，为此建议地区水利部门多争取国家项目资金，加大对末级渠系节水改造及量水设施建设的投入力度；

第二，尽快制定末级水价，末级水费是用水户协会的主要经费来源，也是用水户协会工作成败的关键，依靠目前的筹资方式不是长久之计，我县的末级水价编制工作已基本完成。因此，要加快水价改革力度，尽快出台末级水价管理办法；

第三，加大协会的在民政部门的注册工作力度，达到规范运行的标准和要求。

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