为深入贯彻落实《新疆维吾尔自治区水利工程管理体制改革实施方案》，加快自治区水管体制改革步伐，提高水利工程管理水平，10月13日－10月31日由水利厅水管总站组织带队，喀什地区水利局、博州水利局、水利厅头屯河管理处、巴州水管处、阿勒泰地区水管处等七地州水利部门参加的九人考察组，先后赴内蒙河套灌区、河北石津灌区和江苏中部地区有关县市学习考察。这次考察的主要内容是学习借鉴区外灌区管理、成立农民用水协会和水管体制改革等方面的好经验、好做法。本人有幸参加这次考察。通过近20天的学习考察听取了外地的成功经验，目睹了外地灌区管理与改革的成果，感触很深，收获较大，深受启发。

        一、  外地的灌区管理和改革经验

        内蒙古河套灌区是全国第二大灌区，灌溉面积880万亩。河北省石津灌区设计灌溉面积250万亩，是国家大Ⅱ型灌区，是河北省最大灌区。江苏省在水管体制改革方面是走在全国前列的省份，而苏中地区的通州市的水管体制改革又是走全省前列的县市。这些灌区管理单位重视管理，锐意改革，在管理和改革上积累了许多值得学习和借鉴的成功做法。

        河套灌区管理局加强水管单位内部管理，在下属水单位积极推行水票制和模拟公司制。

水票制供水就是用水户先购买管理所特制的水票，然后凭水票向管理所申报用水计划，购买用水指标，管理所按计划供水。其操作流程是：

        1、用水户在每年夏灌放水前，4水前和8月20日前分三个阶段先按水费预算任务向管理所交纳阶段水费，预购阶段用水指标。

        2、管理所按阶段交纳水费额向用水户发放同等额水票。

        3、管理所按用水户预购水票，金额及上游水情，用水户灌溉面积，种植结构，作物需水情况确定轮次计划引水量。

        4、各渠道的配水，管理所水调度下调令通知管理段，管理段向通知的配水渠道在规定时间内发放配水通知书（通知书包括放、关口时间，月引水量，总水量等），同时按配水量计算出计划用水水票额。

        5、用水户在接到通知书后，将轮次配水量计算出水费的等额水票交于管理所方可接水。

        6、每轮水结束后，管理所向用水户发放实用水量及水费结算单（四联单）结票水票，不足补齐，有余抵顶下轮。

        在操作过程中，凡不按阶段购买用水指标水票者，视为自动放弃水权，不做配水计划安排。各闸、段测流人员和用水渠道群管人员要按测流量水规范按时测流，同监共测，测流记录本上要签字认证，量水专管人员要每日校核，群管人员不同监互测的渠道不供。用水单位未能按照配水通知书上规定时间放口关口的，时间不予延长。用水户购买水票时，管理单位对水票编号进行登记，谁购谁用，各渠道不互相流通。水管所根据收回水票额按计划供水，每轮水收回水票后立即核对，在轮次用水结束后及时与水户结清水帐。在不打乱整体轮灌秩序的情况下，先购水票者优先保证供水，充分体现先购后用，凭票供水，优费优水的原则。水管所每年十月底结算水费后张榜公布，多购水票的予以现金退还用水户。

        实行水票制供水后，用水户交纳水费由被动变为主动，水商品意识增强，促进了节约用水，使计划配水更接近实际，同监互测，签字认可制度受到用户的高度重视。

        模拟公司制就是水管所按照公司化运作，成立供水公司，但没有注册，不具法人资格。供水公司设立董事会。由管理所、管理局、乡镇村代表组成。研究决定公司的各项重大经营管理事项。董事会由当地水务局、乡镇村、群管组织，管理局、管理所代表组成，行使监督检查职能。供水公司实行董事会领导下的经理负责制。董事会聘任经理一名，全面负责公司经营管理工作，组织完成各项经营指标及工作任务。公司内部分设经营部、财务部，分工负责灌溉供水及综合经营，工程建设与管理，水费收缴及预决算，财务会计及群管经费帐务管理。公司人员实行聘用制和岗位工资。同时公司还成立“灌溉供水公司代表大会”，由水管单位，供水公司，旗乡政府、村民用户，群管协会代表组成。大会行使讨论通过供水公司经营方案及经营管理活动中的重大决策事宜的权力。

        管理局根据灌域前三年的平均用水量核定水量、水费指标，公司完成核定指标，管理局发放公司人员工资，完不成则按相应比例扣发工资。如节约水量，则节水水费做为公司收入，另外公司可开展多种经营，增加收入，积极拓宽用水市场。这种模拟公司制有利于提高水管单位的管理水平，有效遏制配水中的跑冒滴漏，促进节约用水，能够充分调动水管单位创新工作的积极性。公司在上级单位，水行政部门，政府用水户的共同监督下，有利于提高服务质量。

        灌区末级渠系一般指斗渠以下渠系（含斗渠），这一级管理对整个灌区的正常运行十分关键，管理好，灌区用水秩序就会正常，反之，则用水秩序混乱，水资源浪费，增加用水户负担，水费难以征收。河套灌区、石津灌区在抓好内部水管单位管理的同时非常重视灌区末级渠系的管理。他们将这一级管理组织称为群管组织。其管理形式多样，管理制度健全，管理效果明显。

        管理形式主要有联水承包制、渠长负责制，农民用水协会。水管单位与承包人、负责人、协会签订“责任合同”。

        联水承包是水管单位依据前三年的用水量核定某一灌域的水量、水费指标，向有威信、有管水经验的用水户发包。承包人的收入主要来源是水费征收业务费和水量节余收入，水量节余收入分配比例是：30％返还农民，30％用于工程维修，40％归承包人所有。

        渠长负责制是选有管水经验的人负责管理一条渠道。其运行模式与联水承包相似。

        农民用水者协会是群管组织的主要形式。它是在民政部门登记注册，具有法人资格，实行财务独立核算的组织。用水者协会可以按照行政区划分，一般以村为单位；也可以按水系边界划分单元，一般以一条支渠或一条斗渠进行划分。条件成熟的灌区，用户协会管辖范围还可以扩大。

        凡在协会辖区的用水户均为协会会员。协会最高权力机构是会员代表大会，协会会员代表由协会会员民主选举产生 ，会员代表不少于会员数的1／3；协会执行机构为执委会，执委会主席、副主席及成员的产生由会员代表大会民主选举产生，执委会一般由5—7人组成，其中主席1人，副主席及成员4—6人。

        河套灌区和石津灌区最早的在一九九七年开始成立农民用水协会。通过这些年的发展完善，农民用水协会已成为灌区末级渠系的主要管理组织。协会具体负责末级渠系的工程建设与管理、灌溉管理和经营活动。收入主要来源农民自愿承担的管理费，按亩收取，每年一定。工程维修采取一事一议，确定工程维修费用后按亩分摊。另外水费计收业务费也是协会收入来源之一。石津灌区还在协会开展了以“输水到斗、计量到斗、服务到斗、收费到斗”为主要内容的“四到斗”和以“水量指标公开，水费价格公开、实用水量公开、水费帐目公开”为主要内容的“四公开”活动。逐步扩大了用水户参与管理的深度和广度，有效促进了协会管理水平。

        农民用水协会制度健全，且公布上墙，如河套灌区新公中镇永联村人民支渠农民用水者协会自1999年成立至今先后制定了《农民用水协会会章》《协会的施水制度和管理办法》，《渠道清淤和工程建筑检查制度》，《维修新建灌溉工程资金的筹集与管理》，《渠道量水和水费的回收上交办法》，《财务管理制度》，《实施亩次计费轮次收费的管理办法》，《亩次计费的统计算帐办法》，《协会水务管理的处罚奖励细则》，《执委会会长、副会长、会计的职责》等十项总计八十五条用管水制度，使协会管理运行有章可循，管理运行行之有效。协会管理逐步走向制度化、规范化、专业化。

        在灌区末级渠系加强以农民用水协会为主的群管组织的管理，收到了良好的效果。主要表现在：田间工程节水明显，用水户水费负担明显降低，降低了农业生产成本，增加了农民收入，末级渠系工程状况得到改善，增进了水管单位与用水户间的相互信任，促进了农村稳定，减轻了政府、水管单位的工作压力，有效地促进了灌区两个文明健康发展。

        据江苏省水利厅同志介绍，江苏省水管体制改革工作起步较早，2003年1月便出台了省水利工程管理体制改革工作的实施意见，随后召开动员大会，就全省水管体制改革工作安排布置。明确提出了衡量水管单位改革的六条标准。即一是各县（市）是否有改革实施方案；二是水管单位职责是否明确；三是水管单位是否分类定性；四是水管单位是否定岗定编；五是水管单位的经费测算是否得到 同级财政认可；六是水管单位内部是否进行了竞争上岗、管养分离等改革。我们考察的通州市（县级）堤防涵闸管理单位，其体制改革是走在全省前列的。它的主要做法是：

        1、 准确划定单位类别和性质，科学合理地进行定编定岗。

        通东、通西、通海及新江海河闸管理所（在建）地处沿江、沿海、是承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务，划分为纯公益性型水管单位，相应定为事业单位。

        三个水管单位，现在在职人员105人，经市编委批准确定单编制数为93个。因新江海河在建，新江海河闸管理所尚未组建，该机构及其编制待工程峻工正式运行前，另行核定。在定编的基础上，依据国家制定的《水利工程管理单位岗位设置标准》分类设置涵闸、堤防的管理，维修养护岗位。共设置管理岗89个，维护岗位65个。

        2、 深化单位内部改革

        在职能、机构和编制确定后，科学设置岗位，合理选配人员，积极推行全员竞争上岗和聘用制，并妥善安置分流人员。

        竞争上岗采取笔试、面试、测评、考察、公示等程序，并实行末位淘汰制。

        竞争上岗工作人员一律实行聘用（任）制。管理岗位、技术岗位签订聘用（任）合同；工人岗位签订劳动合同。未被聘用上岗的作为单位内部待聘人员，待聘期间安排临时工作。待聘时间为一年。

        人员分流途经主要有：正常退休，内部退养，自主择业，学历培训，落聘待岗，离岗创业，清理清退编外借用人员。

        分流人员待遇：内部退养人员退养期间，由单位按月发给生活费，月生活费标准按本人基本工资（职务工资、事业津贴、岗位津贴、综合补贴）的80％发放，同时按有关规定继续交纳事业单位养老、失业、医疗保险，住房公积金等费用。退养期间如遇国家调整事业单位职工工资，由原单位办理档案工资调整手续。到达法定退休年龄时，办理退休手续。

        落聘待岗人员，待岗期间由原单位发给本人基本工资60％的生活费，按规定交纳社会保险费用，工龄连续计算。待岗期满仍不能上岗者，予以辞退。

        申请辞职，自谋职业及解除合同的人员，由原单位发给一次性辞职补偿费，按每满1年工龄补偿1个月本人基本工资的标准发放。

        水管单位仍执行国家统一的事业单位工资制度。推行档案工资与实际分配收入相分离的办法，单位人员工资构成中的活工资部分与岗位，工效相挂钩，全面实行考核发放。

        3、积极推行管养分离

        在水管单位内部实行管理与维修养护分离，精干管理机构，提高养护水平，降低运行成本。分两步走，第一步成立养 护专业队，承担涵闸、堤防的养护任务。人员工资、机械、材料费由市财政负担。第二步在工程维修养护资金能定额拨付，及时到位的前提下，将维修养护业务从水管单位完全剥离出来，推向市场，水管单位通过招标选择专业化的维修养护企业。

        4、明确财政补助，严格资金管理

        水管单位实行“收支两条线”管理，所有行政事业性收费和罚设收入全部上缴财政，所需经费列入财政部门预算管理。水利工程维修养护经费在相关水利专项资金中列支。

        5、加强组织领导

        市政府成立管理体制改革工作领导组，组长由常务副市长担任，副组长由分管副市长担任，计经委、体改办、财政局、人事局、编委办、社保局、税务局、水利局等涉及部门的主要负责人任领导组成员。领导组负责把握改革方向，协调涉及部门间的关系，审定体制改革方案。水利局成立工作组，在领导组指导下，拟定改革方案，负责改革方案的实施。

        通州市水利局局长介绍，水管单位改制后，水管职工的积极性、水管单位的管理水平和职工待遇均得到提高。

        和内地灌区相比，我们的灌区管理水平，基础设施，人口素质都有许多不及之处，如果照搬照抄他们的做法，可能会行不通，做不到。但他山之石可攻玉，内地的成功经验、工作思路和方法值得我们学习和借鉴。

        国家水管体制改革实施意见于2002年9月发布实施，自治区水管体制改革实施方案，今年5月出台，方案提出水管体制改革工作分三个阶段进行；第一段：组织、准备阶段，主要任务是宣传、动员、组建领导机构，开展调研、摸底、测算及试点工作，试点工作在2004年底开展结束。第二阶段：主要任务总结推广试点经验，全面落实实施方案，在2006年完成。第三阶段：主要任务是组织验收、全面总结，在2007年完成。根据方案安排，我们将面临体制改革工作的开展。

        在开展这项工作前，分管水利工作的各级党委政府领导都应认真学习国家、自治区关于水管体制改革的文件精神，特别是各级水行政部门的领导更应吃透精神，只有这样才能正确把握水管体制改革的方向，不走弯路，切实加强对水管体制改革的领导。否则，就可能会对水管体制改革重要性的认识不够，对改革理解简单化，认为改革就是通过竞争上岗减几个人，将拿财政工资的县级水管单位改为自收自支。这样就会导致水管体制改革偏离正确的方向。

        在开展水管体制改革的过程中，对水管单位的定性一定要慎重，必须按照《实施方案》的要求，通过测算，确定其属性。现在我们地区的水管单位执行水价不到位，无法达到自收自支，根据方案精神，地区农田水利管理单位应定为准公益性的事业单位。地方财政应予以补贴。但地区财政拮据，补贴能否到位是个问号。如果财政补贴无法到位，水价就应足额到位。

        当前地区各县（市）执行的农业水价仍旧是1997年成本价的70%；水价偏低，已无法保证水管单位的正常运行。应根据《新疆维吾尔自治区水利工程供水价格管理办法》的要求，加强水利工程供水水价核算管理，根据成本的变化，适时调整。如果维持现行水价，水管单位经费不足，财政补贴不到位，在这种情况下谈水管体制改革就会成为空话，搞改革只能是走过程。所以水价改革应与水管体制改革同步进行。

        要借鉴外地的成功做法，加强对水管体制改革的领导，不能水行政部门一家搞，计委、财政、体改、人事、编委、社保、税务等部门都应参加，以便及时协调处理改革中出现的问题，使改革彻底，不留后遗症。

        （二）加快推进“水管单位十农民用水协会”的灌区管理模式

        我们地区末级渠系基础设施较差，管理薄弱，很难实行按方收费，浪费水现象十分严重，“黑地”皆皆彼是，给水管单位管理带来相当难度。从内地的成功经验来看，“水管单位十农民用水协会”的灌区管理模式恰恰能够解决这些问题和不足。因此应加快推进这种管理模式。今年福海县在阔克阿尕什乡的一个村搞了试点，群众、政府，水管单位都反映较好。

        成立农民用水协会，地、县（市）、乡（镇）三级政府应予以高度重视，政府主管领导要亲自抓，各级水行政部门要具体抓，水管单位要指导实施。抓好了农民用水协会工作，就等于解决了灌区管理的突出问题，解决了突出问题就等于为灌区农民办了实事，其意义深远。

        开展成立农民用水协会工作，地区水行政部门要出台实施办法，报行署批转执行。各县（市）要在广大农牧民中广泛宣传，选择条件较好的村搞试点，然后总结推广。协会可以先成立运行，逐步规范，然后到民政部门注册登记。各项制度要健全，协会经费可通过会员协商收取。

        （三）、切实加强水管单位内部基础管理

        通过学习对比，我感到地区水管单位的管理水平亟待提高。从我们掌握情况看，地区县乡水管站几乎没有用水计划，配水计划，供水合同。没有计划，用户要水不受制约，供水单位心中设谱，有些乡地亩灌溉额竟高达近2000m³,可水管单位照样常常落下没供好水的罪名，导致工作被动。个别乡水管所财务管理混乱，三、四年不做帐。水管人员业务素质差。而内地灌区一个村的农民用水协会便有十项八十五条用水管理制度（前面提到），涉及工程维修、计划用水、收费、财务管理、岗位职责方方面面。相比之下，我们的水管单位就差了。

        因此，各县（市）水管单位要加强内部管理，从水利管理的基础工作做起，建章立制，规范管理，不断提高水管人员的素质。基础不牢，对水管体制改革，推行农民用水协会等方方面面的水利管理工作都会带来不利影响。只有打牢基础，管理水平才能向高一层次提升。

        加强管理是水利管理单位永恒的主题，改革是水利管理单位发展的动力。地区水管单位将面临改革发展的大好机遇，我们要抢抓机遇，乘势而上，强化管理、锐意改革、既学习借鉴他人成功经验，又紧密结合本地实际，认真研究，探索、实践新的治水理念和改革方略，为不断提高地区水利管理水平和积极推进水管体制改革做出不懈努力。