____"十一五"时期，是我国全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制的关键时期。根据全国发展与改革工作会议和《国家发展改革委关于印发马凯同志在全国"十一五"规划编制准备工作电视电话会议上的讲话的通知》（发政规划（200311289号）的要求，当前要抓紧启动全国水利发展"十一五"规划编制的前期工作。为了在规划编制工作中全面贯彻中央十六届三中全会精神和中央水利工作方针，落实国家发展改革委关于"十一五"规划的有关工作部署，按照可持续发展治水思路的要求，用坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展现统一规划思路和要求，切实做好全国水利发展"十一五"规划编制工作，现提出以下工作意见：
一、规划编制工作的青天
（一）1998年以来，水利的发展和改革实现一系列重大跨越。中央水利投入大幅度增加，以大江大河堤防为重点的防洪工程建设、病险水库除险加固、解决人畜饮水困难、大型灌区节水改造等取得历史性突破，亩水北调工程开工建设；水利工程管理体制改革迈出了重大步伐，水价、水资源管理体制和机构改革等稳步推进；制定和实施了一系列重要水利规划，依法治水取得新的重大进展。水利发展"十五"计划总体进展顺利，为"十一五"水利发展打下了良好的基础。但是应该清楚地看到，水利发展和改革的现状与经济社会可持续发展的要求还有很大的差距。"十一五"期间到2020年，国民经济将保持持续快速增长，实现翻两番的目标，产业结构将发生重大调整，城市化进程将会进一步加快，人民生活水平和生活质量将会大幅度提高，生态环境保护和改善的要求更高。与此相比，我国部分重要流域和区域的防洪基础设施依然相对薄弱，水资源短缺和水污染仍然是影响经济社会可持续发展的全局性重大问题，水土流失、生态恶化现象尚没有从根本上遏制，阻碍水利发展的体制性问题还有待于进一步解决。水利发展相对滞后以及由此造成的对经济社会可持续发展的制约仍然是水利发展"十一五"规划面临的基本状况。
（二）党的十六大提出了本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标，描绘了加快推进社会主义现代化、开创中国特色社会主义事业新局面的宏伟蓝图；强调了可持续发展，把保护环境和保护资源列为基本国策；强调要加强基础设施建设和生态环境建设，抓紧解决部分地区水资源短缺问题，建设市水北调工程。全面建设小康社会，实现国家经济、社会和环境协调发展的宏观目标对水利发展"十一五"规划提出了总体要求。
（三）党的十六届三中全会确立了完善社会主义市场经济体制的目标和任务；提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观；强调了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，实现经济社会的可持续发展和人的全面发展。十六届三中全会精神进一步明确了水利发展"十一五"规划必须遵循的指导思想和原则。
（四）国务院已批准从"十一五"开始，将"五年计划"改为"五年规划"。与以往的五年计划编制工作相比，国家发展改革委对全国"十一五"规划编制工作提出了新的思路和要求：即规划要坚持以入为本，树立全面、协调和可持续的发展现，体现发展过程中的"五个统筹"；要对实现国家战略目标、有效配置公共资源、加强政府宏观调控和履行公共管理职能等方面发挥重要作用；要改进规划的编制方式和工作程序，在规划思路、规划程序、规划方式、规划重点等方面有所创新。以新的规划思路和要求开展规划编制工作，是做好水利发展"十一五"规划的重要前提。
（五）水是人民生活和经济社会发展所必需的战略资源，是生态环境的基本要素。水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，水资源的可持续利用直接关系全面建设小康社会目标的实现。认真贯彻党的十六大和十六届三中全会树种，用科学的发展现编制好水利发展"十一五"规划，对有效配置水利公共资源，提高政府在水利领域的社会管理和公共服务职能，保障国家防洪安全、供求安全、粮食安全和水生态环境安全，实现以水资源可持续利用保障经济壮会可持续发展的战略目标具有十分重要的意义。
二、规划编制的指导思想和原则
（六）全国水利发展"十一五"规划编制的指导思想是：以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实党的十六大和十六届三中全会的精神，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展现，紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标，将"五个统筹"的发展要求与水利发展的实际相结合，全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合沽理，兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举，推进水资源的合理开发、优化配置、高效利用、全面节约、有效保护，推动水利的发展和改革，提升水利服务于经济社会发展的综合能力，促进节水型社会的建立，以水资源的可持续利用保驭经济社会的可持续发展。
（七）规划编制要坚持以人为本的原则，着力解决与人民切身利益密切相关的水利问题。要从保障人民生命财产安全、提高人民群众生活水平和生活质量的要求出发，努力满足人民群众对饮水安全、防洪安全、粮食安全、经济发展用水和生态环境用水等五个方面的需求，把最广大人民的根本利益作为水利发展和改革的出发点和落脚点。
（八）规划编制要坚持人与自然和谐的原则，促进经济与人口、资源、环境的协调发展。水资源开发利用要遵循自然规律和经济规律，充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力，实现水资源的可持续利用。防洪减灾工作要实现由控制洪水向洪水管理转变，在防御洪水对人类危害的同时，也要规范人类活动，给洪永留有出路，努力建设人与自然和谐的综合防洪减灾体系。水土保持要加强对重点流域的水土流失综合治理，充分发挥自然修复能力，加强对生态脆爵流域的治理和保护。
（九）规划编制要坚持水利与经济社会协调发展的原则，一方面大力提升水利基础设施服务于经济社会发展的能力，同时全面强化政府对水资源管理的职能。水利发展的目标、速度、规模、水平要与经济社会发展相适应，保障全面建设小康社会宏伟目标的实现；同时要按照人口、资源、环境与经济协调发展的要求，统筹协调各地区、各书业对水资源的需求和考虑水资源的承载能力，严格实行水资源论证制度和取水许可制度，合理配置水资源，加强水的供需管理，保障水利与经济社会的协调发展。
（十）规划编制要坚持以改革促进发展的原则，通过体制改革和制度创新不断增强水利发展的动力。要按照《水法》规定的水资源统一管理的原则，深化水资源管理体制改革，加强城乡水资源统一管理；按照政府宏观调控和市场配置相结合的原则，探索和建立我国水权分配机制，实行水资源优化配置；按照十六届三中全会通过的《关于国有资产管理体制改革精神完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，探索以公益性为主的水利国有资产管理体制的改革，喂化水管单位体制改革，加强水利投融资体制、水利建设管理体制改革、水价形成机制、水利工程产权制度等方面的改革，理顺体制，健全法制，改革机制，促进水利事业全面发展。 三、规划编制的主要任务和要采
（十一）规划要认真总结以往水利发展中的经验和教训，全面评价"九五"计划实施以来，尤其是1998年中央加大水利基础设施投入以来，水利发展的状况、水利基础设施能力提升的状况和水资源管理的状况。以全面建设小康社会为目标，结合国民经济和社会发展规划及相关行业规划，认真分析"十一五"期间乃至 2020年国民经济增长规模和增长方式，分析产业结构调整状况、城市化进展情况、农业和农村发展状况、区域经济发展战略格局以及国家宏观经济政策等，预测经济社会发展对防洪减灾、水资源供给、水资源保护、水土保持生态建设等方面的重大需求。针对"十一五"期间及2020年经济社会可持续发展对水利的重大需求，认真分析水利发展面临的主要问题、主要矛盾和对策，结合水利发展实际，按照全面、协调、可持续的发展观和"五个统筹"的发展要求，提出水利发展目标、总体布局、工作重点、改革任务、政策措施和保障机制等。
（十二）规划编制要充分体现统筹城乡发展，统筹考虑城乡水资源问题。要充分认识到"三农"问题是经济社会发展中的薄弱环节，农村经济社会的发展是全面建设小康社会的关键领域，大力加强农村水利基础设施建设，保障国家粮食安全，促进农业发展、农村进步、农民增收。要认真分析城市化过进程中对城市水利的要求，因地制宜，研究确定城市水利发展的模式、目标、体制和重点。要研究农业节水的潜力，深囊水权从农业向城市和工业有偿转让的机制，通过制定政策，保障城市化和工业化进程中对农业节水的有效补偿。
（十三）规划编制要充分体现统筹区域发展，抓住不同流域、区域的特点和水的突出问题，因地制宜、分类解决。对西部地区，要大力加强水利基础设施建设，加快市水北调西线工程前期工作并尽早实施，为西部经济快速增长、产业结构调整和生态环境保护提
供水利支撑；对中部地区，要进一步巩固防洪保安，以南水北调中、东线工程建设为契机，切实解决北方地区干旱缺水问题，全面提高防洪减灾能力和水资源配置能力；对东部地区，要运用先进的科技手段和管理手段，以防洪安全和建立节水防污型社会为重点，加快水利现代化进程；对东北等老工业地区，要以支扶老工业基地经济转型和发展为目标，重点是保障城市防洪、供水和改善水环境以及粮食主产区的灌溉用水。对水资源短缺地区，要加大节水力度，充分利用雨洪资源，探索跨流域调水的体制和机制，协调好生活、生产和生态用水。对水土流失和水污染重点治理区域，要建立政府干预和市场机制相结舍的机制，促进沽理和保护。
（十四）规划编制要充分体现统筹经济社会发展，在大力加强水利公共基础设施建设的同时，要充分重视政府对水资源的社会管理和公共服务职能。要按照《水法》的有关法律规定，改革水资深管理体制，推动流域和区域相结合的水资源统一管理。要在全国水资源综合规划的基础上，实现政府对跨省市区主要河流水资深在区域间的合理配置，逐步建立国家初始农机制度，探索以经济手段为主的节水机制。要系统分析不同流域、不同地区水资源和水环境的承载能力，加强对水资源的需求管理，遏制对水资源的无序开发，大力推进节水型社会建设。要在全国防洪规划和流域防洪规划的基础上，强化对洪水的社会化管理，完善有效的政策措施和保障机制。通过加强政府的社会管理和公共服务职能，保障公民享有的基本用水机和防洪保安机。
（十五）规划编制要充分体现统等人与自然和谐发展，在发挥水利对经济社会发展的支撑和保障作用的同时，更加注重水利发展中对生态环境的影响。防洪减灾体系的建立要更加注重人与洪水的关系，实现从单纯约束洪水的防洪目标向既要约来洪水，又要约束人类活动的综合防洪减灾目标转变。"十一五"期间要重点加强蓄滞洪区建设，在加强区内安全建设的同时，有条件的可适度实施居民外迁，保障蓄滞洪区的正常启用。水资源的开发利用要充分考虑水资源永载能力和水环境承载能力，加强对水资源的有效保护。对水环境污染区、地下水超采地区、水土流失地区、生态脆弱河流，更要按照人与自然和谐发展的要求，坚持体制与制度的创新，采取有效措施进行综合治理和有效保护。
（十六）规划编制要充分体现统筹国内发展和对外开放，要创新沽水理论，吸纳国内外先进的治水理念和治水经验，探索既符合我国水利发展实际、又符合时代发展要求的现代治水方法。要积极推进水利科技创新，不断研究、引进和推广国外先进的科学技术，加大水利人才资源开发。要大力提高水文信息采集、水利工程管理、防汛抗旱指挥调度、水资源运行调度的信息化水平，加强数字流域建设，以水利信息化推进水利现代化。
（十七）水利行业发展规划是政府主导编制规划的重要领域。水利发展一十一五"规划属于国民经济和社会发展总体规划中的重要专项规划，是政府加强对水资源的宏观调控和管理、履行水利公共服务职能、以政府主导实施的剧性规划，是指导水利发展和改革、确定水利重大工程布局和建设安排的重要依据。水利发展"十一五"规划的编制要求突出规划的战略性、宏观性、政策性、指导性和可操作性，提高水利发展规划的法律地位。
（十八）水利发展"十一五"规划编制的内容要侧重于以政府的社会管理、政府主导的基础设施建设和公共服务为主、需要由政府组织实施、引导、扶持的水利业务领域。水利发展"十一五"规划体系，按工作层次划分，包括全国规划、流域规划和区域规划；按水利功能划分，包括总体规划和防洪、供水、节约用水、农村水利、水资源保护、水土保持等专项规划。各工作层次按照自上而下布置、自下而上规划、上下协调的方式，共同完成好水利发展"十一五"规划编制的任务。根据国家发展改革委的要求并考虑水利行业的特点，水利发展"十一五"规划水平年以 2010为重点，展望到 2020年，以后随着下一个五年规划的编制再滚动修订。在规划编制程序上，水利发展"十一五"规划编制过程包括前期准备、编制规划思路报告、进行规划编制、规划论证和衔接、规划审查报批、规划发布等环节。
（十九）水利发展"十一五"规划的编制关系到经济、社会与环境等领域，涉及防洪、供水、灌溉、水电、水资源节约与保护、水土保持与生态建设、水环境治理等多个方面，是一个复杂的系统工程。做好水利发展"十一五"规划编制工作，要有针对性地开展"十一
五"期间关系水利发展全局的重大课题研究。水利部在广泛征求专家意见的基础上，结合水利发展的实际，提出了"十一五"规划编制需要研究的部分重大课题，主要包括新的发展观指导下的水利发展方向及模式、合理确定发展目标、水利发展布局与重大工程问题研究、强化政府对水利的社会公共管理、水利改革与创新等5方面研究的课题。这些研究课题将采取向社会公开招标的方式选择课题承担单位。
（二十）要提高规划的针对性和可操作性。要从实际出发，科学务实地编制水利发展"十一五"规划，把工作做深做实，力戒空话套话，坚决纠正在规划中作表面文章、搞形式主义的错误做法。要加强基础调查和信息收集，加强研究论证工作，发展目标要尽可能量化，任务要明确，重点要突出，布局要合理，保障措施要可行。要按照轻重缓急，突出重点流域、重点区域、重点专项领域、重点建设任务和重大水利工程，集中解决制约经济社会可持续发展和水资源可持续利用的突出矛盾和问题。
（二十一）要重视规划编制过程中的社会参与和民主决策。水利发展"十一五"规划的编制既要体现国家利益，也要反映公众要求。编制和实施规划，不仅要靠政府组织协调，更要靠社会各方面的共同努力。在规划编制过程中，要加强调查研究，广泛吸纳社会各方面参与。要采取适当的竞争机制，在水利行业内和行业外，择优选择规划编制的承担单位。要充分听取各方百的意见，特别要注意吸收专家意见和群众意见。要及时将规划进展情况予以公布，听取反馈意见。要进一步健全规划咨询制度，形成规范化的规划决策咨询机制。通过规范规划编制程序，建立规范化的规划民主决策制度。
（二十二）要以科学创新的粒种编制规划。各流域和各省（直辖市、自治区）要针对治水实践中存在的主要问题，按照现代治水理念、沽水方法和治水实践经验，积极探索治水规律和治水方略，以科学发展现为指导，创新各流域、各区域水利发展模式。要坚持科学规划，运用先进的规划方法和手段，新的技术和资料，科学预测和确定规划指标，优化重大水利工程规划布局和建设规模，合理确定水利发展与改革等各个方面的规划方案。
江十三）要加强与相关规划的衔接。做好规划之间的衔接，是政府提高决策管理水平、保证规划颀利实施的要求。规划衔接要遵循下级规划服从上级规划、专项规划和区域规划服从总体规划、区域规划服从流域规划、同级规划相互协调的原则。水利发展"十一五"规划的编制，要与国民经济和社会发展总体规划相衔接，对总体规划中的水利领域发展进行延伸和深化；要与国家已批准的相关水利规划相协调，保证规划实施的连续性和严肃性；要与城市规划、土地利用规划、生态建设和环境保护规划等相关规划相衔接，避免与相关规划出现矛盾。水利发展"十一五"规划体系中各层次、各专项规划也要相互衔接，避免发生重复、遗漏等问岛。
四、规划编制的组织方式和工作阶段
（二十四）要加强对规划编制的组织和领导。编制水利发展"十一五"规划是各级水利部门的重要工作。为组织好规划编制工作，我都将成立由主管部领导牵头、有关司局、部直属单位和流域负责同志参加组成的规划编制领导小组，领导小组办公室设在规划计划司。领导小组负责组织指导全国水利发展"十一五"规划编制工作。各流域和有关单位都要把水利发展"十一五"规划编制工作纳入重要工作日程，成立规划领导小组，加强领导，精心组织，明确专人负责，落实组织保障措施，抓紧开展工作。
（二十五）要建立分工明确、责任落实的规划编制工作体系。全国水利发展"十一五"规划编制工作由部规划计划司负责归口管理，会同部水利水电规划设计总院、综合事业局、发展研究中心等单位，组成规划编制工作组，负责具体组织指导规划编制工作。部水利水电规划设计总院对水利发展"十一五"规划编制工作技术负总责。有关专项规划由部有关司局参与具体的组织指导工作。各流域机构按照各自的管理职责，会同流域内有关省（自治区、直辖市），组织好本流域水利发展"十一五"规划的编制工作。各省（自治区、直辖市）水利（水分）厅（届）要组织做好本省区水利发展"十一五"规划编制工作。各有关单位都要尽快明确规划编制的具体负责部门和人员，并落实规划编制的相关承担单位。
（二十六）要建立和完善规划编制的专家咨询机制。为发挥专家在规划编制、论证、咨询、审查等方面的作用，我部将组成由有关专家参加的规划专家咨询组。各流域、各省（自治区、直辖市）也要重视规划编制中的专家参与，扩大专家队伍，完善咨询方式，提高规划的专家参与程度。
（二十七）根据国家发展改革委的工作要求，水利发展"十一五"规划编制工作主要分三个阶段。一是从现在开始到 2004年 9月以前，主要是做好水利"十一五"规划编制的启动工作，包括编制规划技术大纲，规划基础资料的搜集和准备，进行重大水利工程论证工作，组织开展重大水利向位研究，提出水利发展"十一五"规划思路报告等。二是2005年在中央关于国民经济和社会发展"十一五"规划建议形成前，主要完成水利发展"十一五"规划草案的起草，听取各方面意见，做好规划衔接工作。三是2005年在中央关于国民经济和社会发展"十一五"规划建议形成后，抓紧水利发展"十一五"规划编制成果的完善，在 2006年以前完成规划报批和发布工作。
（二十八）水利发展"十一五"规划编制工作是今后一个时期水利规划计划工作的重点，各有关单位要认真学习十六届三中全会精神，认真学习全国发展与改革工作会议精神和《国家发展改革委关于印发马凯同志在全国"十一五"规划编制准备工作电视电话会议上的讲话的通知》，认真领会水利发展"十一五"规划编制的思路和要求，抓紧落实规划编制的工作体系，抓紧规划编制的前期工作，结合各流域、各地区的实际，加强调查研究，着手研究水利发展"十一五"规划思路，提出切实可行的水利发展蓝图，为实现全面建设小康社会的宏伟目标作出贡献。
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