彭 群

摘要：土地开发整理是现阶段我国实现耕地总量动态平衡的主要途径，在实现土地资源优化配置、增加土地效益和改善生态环境方面具有重要的作用，因而成为社会关注的焦点。搞好土地开发整理中的权属管理，对巩固土地开发整理成果、提高土地利用效益、避免土地产权纠纷有重要作用和意义。本文从土地开发整理权属管理的基本内容、权属调整的原则、权属调整的类型和程序等方面论述了我国农村土地开发整理中的权属管理问题。

 

关键词：土地开发整理；产权；权属管理

 

 

(一)主要内容

 

        农村土地开发整理权属管理是指在农村土地开发整理过程中涉及到的土地所有权、土地使用权和他项权利调整、确认以及变更登记的行为。

 

土地开发整理权属调整包括土地所有权、使用权调整及在其上设定的他项权利调整。土地所有权调整包括农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间的权属调整。土地使用权调整包括农村集体土地使用权、国有土地使用权的调整。土地他项权利调整包括土地开发整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整。

 

(二)法律法规和政策依据

 

土地开发整理中权属管理所依据的有关法律、法规和政策主要有：

 

1、《中华人民共和国宪法》及其修正案。该法不仅对国有土地和集体土地作出了较为详细的规定，同时还明确指出了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”；“土地使用权可以依照法律的规定转让”。

 

2、《中华人民共和国民法通则》。该法从民事权利的角度对土地所有权、使用权及他项权利作出了规定，同时还规定了“财产可以由两个以上的公民、法人共有”。

 

3、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。该法律及行政法规对土地的各项权利义务关系进行了全面的规定，是土地开发整理权属管理最主要的法律依据。

 

4、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》。该法律及行政法规规定“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为”。“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”。

 

5、《中华人民共和国草原法》。该法的规定与《森林法》相似：其中有一条规定“草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准”，为土地开发整理中土地用途的变更留下了余地。

 

6、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水土保持法实施条例》。该法律及行政法规从多个方面对土地开发行为进行了限制，同时还规定了“荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以由农业集体经济组织、农民个人或者联户承包水土流失的治理”，并实行“谁承包治理谁受益的原则”，在承包治理合同有效期内，继承人可继续承包。

 

7、《中华人民共和国农业法》。该法主要对农地的承包经营权及土地使用权的转让作出了较明确的规定。

 

8、《中华人民共和国河道管理条例》。该行政法规对河道的管理范围、土地权属及整治河道新增土地的利用作出了规定。

 

9、《土地复垦规定》。该行政法规规定“土地复垦，实行谁破坏、谁复垦的原则”，同时还对企业在生产建设过程中破坏的集体所有土地和国有土地的权属管理作出具体规定。

 

10、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》。主要对村庄和集镇用地作出了规定。

 

1l、《殡葬管理条例》。对火葬、土葬及土葬区坟墓迁移进行了规定。

 

12、《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。主要对稳定农村土地承包经营权作出了规定。

 

13、国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》、《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》。对“四荒”的界定和权属管理有具体规定。

 

14、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议处理暂行办法》、《关于重新印发(土地登记规则)的通知》。是土地行政管理部门对土地权属管理最具体、最详细的规定。

 

 

(一)坚持公开、公平、自愿的原则

 

        土地开发整理涉及到土地所有权、使用权的性质和承包经营权等多种权利，不可避免的要改变和调整权属界线。对权属事先要弄清，事后要准确合理地划分。处理这些问题时，一定要尊重原有的产权关系，一定要运用评估、勘测等科学的方法，按市场经济规律协调各方面的关系，一定要依法办事，实行公告制度，广泛征求各有关权利人的意见；土地所有权和使用权的调整不得造成相关权利人的利益损失；开发整理后农民新承包耕地应与原承包耕地在数量和质量上相同或有所提高；土地所有权和使用权的调整应在各有关权利人协商的基础上进行。

 

(二)坚持“参与开发整理各方原有位置基本不变”的原则

 

        国家有关法律法规规定，国有土地可以由农民集体长期使用，但不能因此而改变土地所有权的性质；任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地：农村土地承包经营权应保持长期稳定，至少30年不变。因此，虽然土地开发整理过程中因田水路林村的重新规划及调整飞地插花等原因而适当调整各相关权利人的地块位置是必要的，但尽量保持开发整理各方原有位置不变，避免过多的权属调整行为。

 

        同时，土地开发整理应尽量保持行政区域的完整性，需要打破行政界限的，必须在做好整理前后农地质量评价、权属确认等的基础上，认真做好土地的调整与重划互换工作，保证土地整理有序地进行，保持农村社会经济的稳定。

 

(三)坚持与农业现代化建设相适应的原则

 

        参与土地开发整理各方之间的飞地、插花地及交界处的不规则区域，应在各方协商的基础上，根据路渠等线状地物适当调整，尽量减少飞地、插花地和宗地数；同一承包人有若干地块时，面积小者应尽量向面积大者集中，以利于农业机械化操作和田间灌排水。

 

(四)坚持“谁投资，谁受益”的原则在土地开发整理中，谁投资建设工程项目，谁有受益的权利。

 

 

(一)土地开发整理权属调整的类型

 

        土地开发整理权属调整包括土地所有权调整、土地使用权调整及在其上设定的他项权利调整。

 

l、土地所有权调整包括国有土地与集体土地之间的所有权调整、集体土地与集体土地之间所有权调整。

 

(1)国有土地与集体土地之间的所有权调整类型：

 

A、在田块合并、农田水利、道路建设等土地整理过程中，国有农场与农村集体土地之间边界不规则处，必须进行所有权调整，才能使整理后的田块连片规则，利于机械化操作。

 

B、在国有宜农荒滩地，尤其是宜耕荒地、滩地开发，国有矿山废弃地、因地质灾害、洪涝灾害造成的废弃国有土地复垦过程中，为使开发复垦后的田块连片规则，并进行农田水利建设、道路建设，需要与周边集体土地进行交换。

 

C、土地开发、复垦、整理过程中，主干道路、主干渠道等建设需要将原集体土地调整为国有土地。

 

(2)集体土地与集体土地之间所有权调整类型：

 

A、在成片土地开发整理复垦过程中，一般要打破村界，在村界两侧部分土地就必须进行村与村之间的土地所有权调整。

 

B、由于历史原因遗留下来的插花地，如外村的坟地迁移等也要涉及村与村之间土地所有权的调整。

 

2、土地使用权调整包括农民承包地之间的调整、开发整理复垦后新增耕地使用权的调整。

 

(1)在田块合并、农田水利、道路建设等土地整理过程中，农民承包土地之间边界不规则处，必须进行调整才能使整理后的田块连片规则，利于机械化操作。

 

(2)土地整理新增耕地需要确定土地使用权。

 

(3)开发未确定使用权的国有未利用土地必须确定土地使用权。

 

(4)开发己确定使用权的国有未利用土地需要重新调整土地使用权。

 

(5)复垦废弃地需要重新调整土地使用权。

 

3、土地他项权利调整

 

        在土地开发整理过程中，对有些已设定土地他项权利的建设物进行迁并，则随着建设物所有权的消失和原土地使用权的调整，土地他项权利应进行相应调整。

 

(二)土地开发整理权属调整的方式

 

l、国有土地与集体土地之间土地所有权调整方式：

 

(1)为使开发整理复垦后的田块连片规则，必须在原国有土地与集体所有土地之间边界不规则处，按等当量或等价，并使调整范围尽可能小的原则，经双方协商后进行土地所有权调整。

 

(2)土地开发整理复垦过程中，主干道路、主干渠道建设用地需通过土地征用的方式将集体所有土地调整为国有土地。

 

2、集体土地与集体土地之间土地所有权调整方式：

 

(1)、村界两侧，可按等当量或等价原则进行调整，若土地质量相同，也可按等数量原则调整村与村之间的土地所有权。

 

(2)相邻村间的插花地调整可按等当量原则进行调整。

 

(3)不相邻村间的插花地调整按等当量原则通过各自相邻的村依次调整。

 

(4)土地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅，按村镇规划及土地整理规划要求进行迁并，地上建筑物要进行补偿，补偿费用计入土地整理费用，土地整理过程中的青苗等地上附着物的补偿费也计入土地整理总费用。

 

3、土地开发整理过程中农户土地经营承包权的调整方式：

 

(1)按等质等量模式调整土地使用权

 

        在经济欠发达、土地流转集中很难实现的地区，土地整理只能在稳定经营承包权的基础上，按开发整理前后土地数量质量相当模式将整理后的土地重新分配、认定，并签署土地权属界限认可书和土地经营承包权。由于整理后地块面积变大，块数变小，可能出现同一地块几家共同经营的状况，可采取在地块中做一些象征性的区分标志来加以解决。

 

(2)按股份制模式调整土地使用权

 

        在经济较发达的地区，农民已部分转入二、三产业，并有相对稳定的收入，土地整理后可按土地整理前评估地价或土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织统一经营土地，持股人按股份获取收益。

 

(3)按租赁模式调整土地使用权

 

        在经济发达、大部分农业劳动力已稳定地转入二、三产业，并获得可靠的经济收入的地区，可按农民自愿的原则，将分户承包的土地适度集中，由农村集体经济组织进行土地整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，土地租赁费用于养老保险或分配给农地承包权的出让者。

 

(4)按综合模式调整土地使用权

 

        根据各地社会经济发展水平和农民意愿，按前述三种模式的不同组合方式调整土地使用权。

 

4、土地整理后新增耕地使用权调整方式：

 

        土地整理后，新增耕地及其折抵建设用地指标由土地整理工程投资者使用和拥有；也可将新增耕地使用权归当地村集体，由村集体统一经营使用，或由村集体租给种田大户，租金归集体所有，土地整理新增耕地的建设用地折抵指标由土地整理工程投资者拥有。

 

5、土地开发复垦中土地使用权调整方式：

 

(1)开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩、废弃地，以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发、复垦单位或个人长期使用。

 

(2)开发己确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩等，以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地开发单位协商决定。

 

(3)复垦废弃土地，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地复垦单位协商决定

 

6、土地他项权利调整方式：根据土地所有权或使用权的调整予以变更登记或因权利灭失而注销登记。

 

 

        土地开发整理权属管理的基本程序是公告停止受理登记、权属现状调查、权属现状确认、土地现状评价、开发整理后土地评价、编制权属调整方案、权属调整方案公告及异议处理、权属调整方案报县(市)以上人民政府批准、权属调整方案实施、土地权属和用途变更登记、建立资料档案。

 

1、县(市)国土资源管理部门应从土地开发整理区域确定之日起至权属调整终结之日止，公告停止办理项目区域内土地权利转移及登记设定负担等手续；不允许个人或单位在项目区域内新建、扩建、改建及采取沙石或变更地形。

 

2、县(市)国土资源管理部门应在土地开发整理区域确定后开展土地权属现状调查。调查内容主要有：

 

(1)项目区域的确切边界；

 

(2)项目区域内宗地的数量、类型、质量；

 

(3)项目区域内的土地权利人类型、数量；

 

(4)原有土地的确权登记发证情况。

 

3、土地权属现状的确认依据土地登记档案和土地证书进行。凡存在权属争议的，应在编制权属调整方案以前按照有关规定予以处理和确权；短期内难以处理和确权的，应中止项目实施。

 

4、土地开发整理前和工程竣工验收后，县(市)国土资源管理部门应分别就土地状况进行综合评价。

 

5、土地权属调整以前，县(市)国土资源管理部门应依据本规则第四条的规定和土地权属现状调查、土地综合评价的成果编制权属调整方案。土地权属调整方案的主要内容包括：

 

(1)土地权属调整的范围；

 

(2)项目区域内土地权属现状；

 

(3)项目区域内现有土地综合评价结果；

 

(4)土地开发整理后土地综合评价结果；

 

(5)土地归并方案；

 

(6)土地分配方案

 

6、土地权属调整方案编制完成后，县(市)国土资源管理部门应向全体土地权利人公告，并书面通知土地所有权人、使用权人与他项权利人，公告期限视实际情况而定。

 

        土地所有权人对权属调整方案有异议者，应于公告期内向县级以上人民政府书面提出，由县级以上人民政府调处。涉及他项权利者，应通知他项权利人参与调处。经调处后仍有不同意见者，可上诉当地法院裁定。

 

        集体经济组织内的农民对承包土地使用权的重新分配有异议者，应于公告期内向村集体经济组织或乡镇人民政府书面提出，村集体经济组织或乡镇人民政府应予以调处。经调处仍有不同意见者，由上级人民政府裁定。

 

7、土地权属调整方案经公告并征求意见后，应报县级以上人民政府批准。方案批准以后，涉及所有权者，土地所有权主体之间应签订调整协议书；涉及使用权者，由乡村集体经济组织与农民签订调整协议书。

 

8、土地开发整理工程完成后，县(市)以上人民政府应依照土地权属调整方案确定土地所有权、土地使用权以及他项权利；县(市)国土资源管理部门应及时进行权属变更登记并核发土地证书。

 

9、县(市)国土资源管理部门建立土地开发整理权属文件资料档案，包括:

 

(1)土地开发整理权属调整文件资料，主要有：新旧地籍图或土地利用现状图、规划图；权属现状调查资料；权属调整方案资料；土地登记资料。

 

(2)权属现状调查资料，包括项目区域的确切边界；项目区域内宗地的数量、类型、质量；项目区域内的土地权利人类型、数量；原有土地的确权登记发证情况。

 

(3)权属调整方案资料，包括土地权属调整的范围；项目区域内土地权属现状；项目区域内现有土地综合评价结果；开发整理后土地综合评价结果；土地归并方案；土地分配方案。