案评专家：水利部政策法规司 李崇兴

　　

　　编者按：再过几天，《取水许可和水资源费征收管理条例》将开始施行。今天我们刊登的是一桩发生在几年前的有关水资源费征收的案例。案件中的是是非非如今看来已是洞若观火，但在新《条例》的学习贯彻中，此案的经过仍然值得我们思考。

　　

　　案情

　　

　　直接从水库中取水，交了水费还要不要再缴水资源费？围绕这一问题，黑龙江省火电第一工程公司与七台河市水务局发生了争议，最终由人民法院依法裁决。

　　

　　火电公司拒缴理由：
　　交了水费就不该再缴水资源费

　　

　　黑龙江省火电第一工程公司承建了七台河发电厂的施工任务，自2000年至2001年电厂施工期间，直接从黑龙江省桃山水库取水324.2万立方米，应缴纳水资源费32.42万元。但在当地水行政主管部门——七台河市水务局向省火电第一工程公司征收水资源费时，公司拒不缴费，理由是他们已向桃山水库交了每立方米0.5元的水费，不应再缴纳水资源费。

　　

　　水务局收费依据：
　　《水法》及黑龙江省政府文件

　　

　　根据《水法》及黑龙江省政府的有关文件规定，七台河水务局在核准省火电第一工程公司取水量后，于2001年12月31日向其下发了缴费通知单。对方接收了缴费通知单并签字。但在规定日期内，对方没有自动履行缴费义务。于是水务局根据《行政处罚法》和《行政复议法》有关规定，于2002年1月15日向其下发了《行政处理决定书》。

　　

　　七台河水务局认定对方应缴纳水资源费的主要依据有四项。一是《水法》中有明确规定：直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应缴纳水资源费。对方虽然不是直接取水，但是是直接从桃山水库取水。二是桃山水库在水价测算中，没有包含水资源费。三是黑龙江省《〈水法〉实施办法》的解释权是黑龙江省水利厅，省水利厅于1993年就下发文件明确规定：凡是从桃山水库取水的单位和个人应缴纳水资源费。四是黑龙江省水利厅针对此事明确答复应该收取水资源费，并下发文件，专门对征收水资源费问题进行了解释。

　　

　　在事实清楚、法律依据充分、程序合法的情况下，火电第一工程公司仍拒缴水资源费。2002年3月27日，七台河水务局向七台河市中级人民法院申请强制执行。

　　

　　人民法院裁决
　　强行划转，维持原判

　　

　　七台河市中级人民法院认真审核了此案的卷宗，于2002年4月4日对省火电一公司下发了执行通知书，并通过银行划转了应缴纳的水资源费和滞纳金以及法院执行费。

　　

　　黑龙江省火电第一工程公司不服，于2002年4月8日向七台河市桃山区人民法院提起诉讼，要求撤销七台河市水务局行政处理决定书。桃山区法院经过公开审理，最后判决维持七台河市水务局作出的行政处理决定书。

　　

　　省火电一公司对桃山区法院的判决不服，于2002年12月16日又向市中级人民法院上诉，要求撤销一审判决，依法改判。七台河市中级人民法院经过庭审调查，认为被上诉人七台河市水务局向上诉人征收水资源费，属依法行政，驳回上诉，维持原判。

　　

　　案评

　　

　　这是一起依法征收水资源费的案件，也是一起典型的水行政案件。虽然案情较为简单，但是经过了行政处理，申请强制执行，强制划拨，行政诉讼一审、二审等行政执法程序和司法程序，最终以中级人民法院维持七台河市水务局作出的行政处理决定书结案。水务局的胜诉，对当地取水许可和水资源费征收工作起到了很大的推动作用。从全国范围来讲，由于取水许可和水资源费的征收管理经历了一个比较特殊的历史阶段，因此，在新的《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《条例》）发布之际，通过对本案的剖析，可以进一步学习和理解《条例》。

　　

　　观点一：法规不健全导致水资源费征收权威性大打折扣

　　

　　在取水许可制度方面，1988年的《水法》确立了取水许可制度。1993年国务院颁布了《取水许可制度实施办法》（以下简称《办法》），使我国的水资源管理工作开始逐步走向规范化，无序开采水资源的现象得到了有效的遏制，促进了水资源的开发利用和有效配置。但是由于体制不顺、受客观条件和人们的认识所限，这个《办法》存在诸多的不完善和遗憾的地方。这次制定的《取水许可和水资源费征收管理条例》吸收了《办法》实施10多年来的经验和教训，对一些亟待解决的问题做了规定。

　　

　　关于水资源费的征收问题，《办法》自1993年9月1日施行以来，对于规范取水许可，促进水资源节约、保护与合理利用，发挥了积极的作用。但水资源费征收工作也面临着一些困难，其中最主要的是先天不足的法规不健全问题，1988年《水法》中规定了水资源费征收办法由国务院规定，但是，直到16年之后，国务院的水资源费征收办法都未能出台。虽然授权省级人民政府可以决定征收水资源费，但在没有统一的征收办法之前，各省只能各自为政，水资源费征收的权威性、可行性就大打折扣。特别是涉及部门之间职能分工的矿泉水、地热水、城市地下水的水资源费征收问题争论不休，涉及中央电厂的水资源费征收更加艰难，不少地方还承受了败诉之痛。

　　

　　观点二：四个问题造成取水户对水资源费认识存在误区

　　

　　这样一个非常简单的征收水资源费的行政行为，给我们带来了许多值得思考的问题。

　　

　　一是，社会各界对于水资源费的性质认识不足，许多人认为水资源是大自然的赐予，不应当给水利部门交费。有的地方的水资源费标准定得很低，没有体现出资源的稀缺性和经济杠杆对有限自然资源的调节作用。

　　

　　二是，虽然2002年修订的《水法》解决了部门分割管理问题，实现了取水的统一管理，但是仍然没有解决水资源费征收的问题。实践中出现了各地水资源费政策不统一、征收程序不规范、使用方向不合理等问题。

　　

　　三是，社会上对于取水许可制度和水资源费的征收的认识上还很不够，再加上法规不完善，取水户中有很多认识上的误区，本案中当事人拒缴水资源费的一个重要原因也是他认为直接从水库中取水既然交了水费就不必再交水资源费。对于直接在水库中取水的水资源费缴纳有两种情况，一是水库已经办理了取水许可，水库管理单位向取水户收的水费中就应当含有水资源费；二是水库没有办理取水许可，取水户就应当办理取水许可并在水费之外再缴纳水资源费，总的原则是不重不漏。

　　

　　四是，有的地方的水行政执法力度不足，法规宣传不到位。这在一定程度上也和《办法》本身规定的手段和力度有关系。受立法时代背景的限制，《办法》对于无证取水的，只能“责令停止取水”，对于不按规定取水的只能“责令限期纠正违法行为”。在执法实践中，水行政机关采取这两种处理手段对当事人没有足够的约束力，也难以实现纠正当事人违法行为的目的，给水行政执法带来了很大的难度，这种情形直到2002年《水法》修改时才得以解决。

　　

　　观点三：强制执行时间有误给执法程序带来瑕疵

　　

　　本案中执行程序的问题，行政机关申请人民法院强制执行，是指公民、法人或其他组织对行政机关的具体行政行为在法定期限内既不向法院起诉，又不履行的，行政机关依法申请人民法院强制义务人履行其义务的一种法律制度，也称为非诉案件的执行。它既是行政行为的一种延伸，也是对行政行为进行司法监督的一种形式。它和行政诉讼裁判的执行有着本质的区别。

　　

　　对于不缴纳水资源费的行为，黑龙江省财政厅、物价局、计委、水利厅联合发布的《黑龙江省水资源费征收管理使用规定》中规定可以申请法院强行征收，但本案中的强制执行时间问题值得商榷。七台河市水务局于2001年12月31日发出缴费通知单，告知对方应在15日内缴费。在2002年1月15日发出《行政处理决定书》中告知诉权：当事人可以在60日之内申请行政复议，在3个月内向人民法院起诉，逾期不申请复议又不向人民法院起诉又不履行处理决定的，水务局将申请人民法院强制执行。但是，水务局在2002年3月27日向法院申请强制执行时，距离发出《决定书》是2个月零12天；法院2002年4月4日实施强制执行时，距发出《决定书》2个月零20天，虽然已经超过了申请复议的期限，但申请法院执行和法院执行之日都不够3个月，这在执法程序上是一个瑕疵。

　　

　　专家提示

　　

　　对于直接在水库中取水的水资源费缴纳有两种情况，一是水库已经办理了取水许可，水库管理单位向取水户收的水费中就应当含有水资源费；二是水库没有办理取水许可，取水户就应当办理取水许可并在水费之外再缴纳水资源费，总的原则是不重不漏。